土地市場邁向新常態

中國經濟正進入新常態，土地市場運行和調整也已呈現新的特點

我國經濟正進入新常態。一方面，GDP增速、固定資產投資等宏觀參數在外需疲軟、內需回落、房地產周期性調整等力量的作用下持續回落，顯示實體經濟下行壓力較大；另一方面，因為消費升級、不平衡逆轉以及政策調整的作用，經濟結構出現良性調整，總體價格水平保持相對穩定，就業狀況持續穩定，顯示宏觀經濟發生了積極變化。同時，諸多領域改革的步伐明顯加快，激發全社會投資活力，促進宏觀經濟態勢企穩向好。

新常態下，土地市場運行和調整呈現新特點。

從2013年開始，我國經濟增速明顯下移，增長動力轉換明顯，帶動土地市場不斷發生變化，主要體現在5個方面。

土地供需態勢由需求的單邊快速增長向供需雙向回調過渡。2009～2013年，我國土地市場供應量年均增速達到23%，土地需求呈單邊快速增長態勢。隨著經濟進入新常態，土地供需態勢開始顯現雙向回調態勢。從需求看，在固定資產投資增速逐步回落的帶動下，土地供應總量增速也由正轉負，降幅逐月擴大，2014年1～11月土地供應同比減少20.5%，較2012年同期減少13.9%。分行業看，11月制造業PMI為503，雖然位于臨界點上，但連續4個月回落，中小企業PMI低于臨界點，表明當前產業結構調整中過剩產能的去產能化仍在持續；2014年以來，全國房地產開發投資同比增速持續收窄，商品房銷售面積同比降幅繼續擴大，11月末商品房待售面積598億平方米，部分城市面臨著去庫存化的風險；在中央加大財稅體制改革、地方融資平臺管理的背景下，土地的政府投資性需求將隨著土地金融的去杠桿化而降低。從供給看，國土資源部《關于推進節約集約用地的指導意見》明確提出，要實施建設用地總量控制和減量化戰略，優化土地利用結構和布局，嚴控制城區人口500萬以上的特大城市新增建設用地，并著手開展城市開發邊界劃定工作，總量控制和節約集約用地的力度會進一步強化，全國年度新增建設用地的規模將會有所壓縮。

宏觀經濟增速下移，房地產市場持續調整，帶動土地資本化進程放慢。近年來，在流動性比較充裕和房價持續快速上漲的大環境下，土地投資需求強勁。依托“土地一財政一金融”聯動機制，地方政府通過土地財政形成了對地方經濟建設的過度支撐。據審計公告，2012年年底4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額占政府債務余額的54.64%；房價過快上漲吸引大量民間資本進入房地產，帶動土地的投資、投機性需求增加。這種發展方式是不可持續的，在房地產供求關系發生逆轉和房價透支了上漲幅度的情況下，地價增速放緩，上漲動力有所削弱。2014年以來，綜合、商服、住宅、工業地價環比增速均呈放緩態勢，第三季度全國主要監測城市綜合地價環比增速為0.78%，連續第三個季度放緩，較上一季度下降0.58個百分點。房價、地價增速放緩，投資、投機型需求大量退出，土地的資本化進程有所放緩。

結構調整，產業轉移，帶動土地市場區域分化與持續調整。我國經濟正在向形態更高級、分工更復雜、結構更合理的階段演化，經濟發展的驅動力正由要素與投資驅動向消費與創新驅動發展。一方面，產業調整加速，傳統制造業供給能力大幅超出需求，去產能化態勢明顯，工業用地需求不旺，2014年1～11月，工礦用地供應同比減少28.6%，降幅在三類用地中最大，消費對經濟增長的拉動作用繼續增強；房地產市場結束了長期的供不應求、價格單邊上漲格局，進入了供需相對平衡、部分供過于求的階段，市場波動加大，區域分化還將持續。另一方面，區域結構調整加快，2014年以來，無論是固定資產投資，還是規模以上工業增加值，都是西部增速大于中部、中部大于東部?；A設施用地先行態勢明顯，2014年1～11月全國基礎設施用地供應同比減少11.2%，而西部地區供應量同比增加了13.6%。隨著中央新型城鎮化進程的穩步推進和區域經濟發展戰略的逐步實施，區域經濟的發展將會更為均衡，將會進一步改變土地供應以東部為主的格局。

市場重心由國有、增量市場向城鄉統一市場、增量和存量并重轉變。隨著各項改革不斷推進，我國土地市場正進行從增量擴張為主轉向調整存量、做優增量并存的深度調整。近年來，存量土地占土地供應總量的比重基本保持在50%以上，2014年1～11月這一比例達到了53.4%，盤活存量已經成為地方土地需求的重要來源。從土地市場發展看，一方面，隨著十八屆三中全會提出“完善土地抵押、租賃、轉讓二級市場”的精神的逐步落實，二級市場將會得到新的發展動力，在土地市場中的重要性進一步顯現，存量土地盤活利用的機制將會進一步健全；另一方面，集體經營性建設用地的流轉已經列為中改辦的改革重點，隨著試點的穩步推進，國家層面將會進一步完善交易規則、健全交易平臺、優化收益分配、強化鄉村治理，城鄉統一的土地市場將不再是空談。

市場管控由行政手段為主向突出市場和強化監管方向轉變。十八屆三中全會明確提出，要發揮市場機制的決定性作用。之后房地產市場率先作出回應，取消限購、調整信貸政策等，使得去行政化的進程不斷加快，從土地市場的角度看，諸如“房地產用地總量不低于前五年平均水平”、“三類住房用地供應占比不得低于70%”等行政約束政策面臨著調整和優化；而市場的監管力度將進一步加大，特別是通過實施“國土云”的建設，完善建設用地綜合監管平臺，規劃、計劃使用、用地審批、土地征收、土地供應、開發利用和登記發證等環節的互聯互通和數據關聯將會進一步強化，對土地市場運行情況的網上排查和實地核查將會形成制度，對建設用地全程監管的力度將會進一步加強。

加強土地市場管理和調控，助推土地市場有序調整。

當前，世界經濟仍處在國際金融危機后的深度調整期，總體復蘇疲弱態勢難有明顯改觀，國內宏觀經濟形勢仍然較為復雜。中央明確要求，要堅持穩中求進工作總基調，堅持以提高經濟發展質量和效益為中心，主動適應經濟發展新常態。這就要求，必須認清形勢，把握全局，明確方向，堅定信心，加強土地市場管理和調控，助推土地市場向宏觀經濟運行預期的方向有序調整。

完善建設用地總量控制機制，實行規模導向。按照“嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率”的總體要求，堅持和完善最嚴格的節約集約用地制度。在增量控制方面，要逐步減少新增建設用地計劃和供應，加快城市擴展邊界的劃定，從嚴控制城區人口500萬以上的特大城市新增建設用地，將土地供應與新型城鎮化有機結合，將各地城市新區和各類產業園區擴張與舊區存量建設用地節約集約利用評價、城鎮人均建設用地控制標準、區域生態承載能力評估等前置條件掛鉤，建立健全土地供應的總量控制機制；在流量使用方面，明確批而未供用地指標調劑和使用規則，規范城鄉建設用地增減掛鉤政策，推進城鎮低效用地再開發畝、農村建設用地整治、歷史遺留工礦廢棄地復墾利用；在存量挖潛方面，以用為先加大閑置土地處置力度，對于城市低效利用土地，應適當調整存量用地盤活政策中對現有產權人土地經濟權益的保護，充分調動存量土地產權人參與城市二次開發的積極性和主動性。

建立差別化的調控體系，促進區域協調和產業轉型升級。首先，完善區域差別化土地政策體系。與全國主體功能區規劃相適應，完善優化開發、限制開發和禁止開發三類區域內的土地配套政策。同時，對東、中、西等不同開發程度區域以及各類改革試驗區，合理調控新增建設用地分配的節奏和時序。其次，健全差別化產業用地政策。根據國家《產業結構調整指導目錄》，分類制定產業用地政策，支持戰略性新興產業發展和制造業結構調整。支持城市公共交通用地綜合開發、土地空間權分層出讓等產業用地節約集約模式和技術推廣。

合理控制土地資本化速度，化解土地融資風險。一是抓住預算管理和投融資體制改革契機，建立規范的地方政府舉債融資機制，鼓勵政府構建新的投融資平臺，合理確定各城市地方債的規模，逐步擺脫對土地融資的過度依賴；同時，協調好地方債與土地儲備貸款的關系，合理設置過渡期，防止政策調整對土地供給能力的影響。二是逐步建立居住與工業用地的比價機制，理順工業用地與居住用地的價格的關系，完善市場租價均衡機制，改變政府通過高價出讓商住用地來低價發展工業的導向，消減地價上漲的動力。三是完善土地收支管理使用辦法，探索建立可存續利用的國有土地收益基金，消減過度土地資本化的沖動。

加大建設用地供后監管，維護土地市場正常秩序。一是繼續加大土地利用動態巡查力度，在網上排查的基礎上，適時開展土地市場實地核查，準確把握土地供應和開發利用的節奏變化，及時防范違約行為和閑置用地；二是發揮土地督察機構的作用，將土地供應和開發利用違規違約行為查處納入土地專項督查覆蓋范圍，督促各地依法依規依約開發建設；三是加快土地市場誠信體系建設，逐步建立融合“信用檔案+信息公示+信用評級+信用約束”四位一體的土地市場誠信體系。

加快構建土地逆周期調控機制，避免市場大起大落。一方面，要摸清調控的底數，通過加快實施不動產統一登記，形成不動產登記信息與財政稅收、貨幣金融、產業行業等信息的聯動，夯實調控的數據基礎。在此基礎上，根據經濟運行周期變化和國家宏觀調控決策部署，開展建設用地供需總量平衡分析，充分考慮土地需求的滯后特點，建立與經濟發展周期相適應的逆周期調控機制，實行相機決策，把握土地調控的力度和節奏，在不同宏觀經濟背景下，分情況、分階段設定土地調控目標、匹配調控政策工具，提高土地投放的針對性和預見性。

作者簡介：盧靜，國土資源部不動產登記中心市場處處長。